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醫(yī)療機(jī)構(gòu)廢水超標(biāo)排放應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)處罰？
案情
2020年6月18日，某生態(tài)環(huán)境部門在當(dāng)?shù)谹綜合醫(yī)院（以下簡(jiǎn)稱“A醫(yī)院”）的污水處理站排放口采樣分析后發(fā)現(xiàn)，A醫(yī)院所排放的醫(yī)療廢水中SS超過(guò)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18466-2005）0.6倍。經(jīng)查，A醫(yī)院實(shí)際病床數(shù)為180張，其醫(yī)療廢水通過(guò)該院總的污水處理站處理后排入城市市政排水管網(wǎng)，最后流入縣城市生活污水處理廠處理。
分歧
此案的討論過(guò)程中，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門有關(guān)執(zhí)法人員在誰(shuí)是該案的執(zhí)法主體這一問(wèn)題上產(chǎn)生了分歧。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為：雖然《水污染防治法》第三十六條規(guī)定，含病原體的污水應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)消毒處理；符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)后，方可排放。但是該法的法律責(zé)任中卻未對(duì)這種違法行為作出處罰的規(guī)定。
然而《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，將未達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的污水、傳染病病人或者疑似傳染病病人的排泄物排入城市排水管網(wǎng)的，由縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門責(zé)令限期改正，給予警告，并處5000元以上1萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下的罰款……
所以，向城市市政排水管網(wǎng)排放超標(biāo)含病原體污水的，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)行政主管部門對(duì)A醫(yī)院進(jìn)行處罰，而不是生態(tài)環(huán)境部門。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為：《水污染防治法》第十條規(guī)定，排放水污染物，不得超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)。該法第八十三條同時(shí)規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款……（二）超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的。
因?yàn)椤端廴痉乐畏ā返男ЯΩ哂凇夺t(yī)療廢物管理?xiàng)l例》的效力，所以應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《水污染防治法》的規(guī)定，也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)A醫(yī)院超標(biāo)排放行為進(jìn)行處罰。
對(duì)此問(wèn)題：筆者傾向于第二種意見(jiàn)。
解析
一、《水污染防治法》對(duì)排放水污染物有什么規(guī)定？
《水污染防治法》第十條規(guī)定，排放水污染物，不得超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)。本條明確了水污染物排放行為的違法界限。即超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物將構(gòu)成違法，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
二、《水污染防治法》對(duì)排放醫(yī)療廢水有什么特別規(guī)定？
根據(jù)《水污染防治法》第三十二條規(guī)定，含病原體的污水應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)消毒處理；符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)后，方可排放。
“病原體”是指?jìng)魅静≡w，包括致病菌、病蟲卵和病毒。一般來(lái)說(shuō)，排放含病原體污水如不經(jīng)處理就排放，易導(dǎo)致傳染病的快速擴(kuò)散，危害人體健康。為此，本條規(guī)定，含病原體的污水必須經(jīng)過(guò)消毒處理，符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)后方可排放。
所以，含病原體的污水并不是絕對(duì)禁止任何形式的排放，而是必須同時(shí)符合兩項(xiàng)嚴(yán)格的限制要求方可排放：一是必須要進(jìn)行嚴(yán)格消毒處理，二是經(jīng)過(guò)消毒處理后的含有病原體污水必須符合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如《醫(yī)療機(jī)構(gòu)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18466-2005）（以下簡(jiǎn)稱《排放標(biāo)準(zhǔn)》）的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)值后方可排放。
三、A醫(yī)院的排污行為屬于直接排放？還是間接排放？
根據(jù)原國(guó)家環(huán)保總局《關(guān)于對(duì)污水排入城市污水集中處理設(shè)施的單位進(jìn)行環(huán)境管理有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函〔2001〕11號(hào)）的解釋，即《水污染防治法》中所指“向水體排放污染物”，含“直接”或“間接”兩種類型。因此，將污水排入城市污水集中處理設(shè)施處理后又排入水體的，屬于間接向水體排放污染物。也就是說(shuō)，A醫(yī)院將超標(biāo)排放含病原體的污水排入城市市政排水管網(wǎng)，最后流入縣城的城市生活污水處理廠處理后又排入水體的，這屬于間接向水體排放污染物。
所以，即使A醫(yī)院屬于間接向水體排放污染物同樣必須遵守《水污染防治法》的相關(guān)規(guī)定。
四、向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物有什么要求？
根據(jù)《水污染防治法》第五十條第一款規(guī)定，向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
一般情況下，城鎮(zhèn)污水處理廠收集的污水，主要是日常的生活污水和醫(yī)療機(jī)構(gòu)排放的醫(yī)療廢水，但也有一些工業(yè)企業(yè)排放的各類工業(yè)廢水。而對(duì)于其他污染物，如含有含病原體的醫(yī)療廢水，因污水處理廠沒(méi)有相應(yīng)的工藝和設(shè)備進(jìn)行處理，則需要排污單位采用相應(yīng)的方法進(jìn)行預(yù)處理，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)后方可向城市污水處理廠排放。
所以，A醫(yī)院向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放水污染物，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
A醫(yī)院間接向水體排放醫(yī)療廢水應(yīng)當(dāng)如何適用標(biāo)準(zhǔn)？根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ343—2010）4.1.4節(jié)規(guī)定，本標(biāo)準(zhǔn)未列入的控制項(xiàng)目，包括病原體、放射性污染物等，根據(jù)污染物的行業(yè)來(lái)源，其限值按相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。而《排放標(biāo)準(zhǔn)》4.1.2節(jié)規(guī)定，縣級(jí)及縣級(jí)以上20張床位及以上的綜合醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)污水排放執(zhí)行表2的規(guī)定。直接或間接排入地表水體和海域的污水執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)，排入終端已建有正常運(yùn)行城鎮(zhèn)二級(jí)污水處理廠的下水道的污水，執(zhí)行預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)。
所以，A醫(yī)院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《排放標(biāo)準(zhǔn)》表2中的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)。
五、本案的執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)是誰(shuí)？
雖然《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，將未達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的污水、傳染病病人或者疑似傳染病病人的排泄物排入城市排水管網(wǎng)的，由縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門責(zé)令限期改正，給予警告，并處5000元以上1萬(wàn)元以下的罰款……
但是《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第五十八條規(guī)定，依照《水污染防治法》的規(guī)定，排水戶需要取得排污許可證的，由環(huán)境保護(hù)主管部門核發(fā)；違反《水污染防治法》的規(guī)定排放污水的，由環(huán)境保護(hù)主管部門處罰。
對(duì)此問(wèn)題，筆者從法律適用的相關(guān)規(guī)則對(duì)本案進(jìn)行分析。
一是依據(jù)“新法優(yōu)于舊法”的原則。《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》早于《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》實(shí)施。根據(jù)《立法法》第九十二條規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”。而從這兩個(gè)條例實(shí)施的時(shí)間看，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》的規(guī)定。
對(duì)此問(wèn)題，2018年1月22日，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳《關(guān)于廢水納管經(jīng)城市污水處理廠排放行為行政處罰法律適用問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)辦政法函〔2018〕122號(hào)）經(jīng)商住房城鄉(xiāng)建設(shè)部后作出解釋：即對(duì)違反《水污染防治法》的規(guī)定排放污水的，由環(huán)境保護(hù)主管部門處罰；對(duì)只違反《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》規(guī)定，未取得污水排入排水管網(wǎng)許可證或者不按照污水排入排水管網(wǎng)許可證要求向城鎮(zhèn)排水設(shè)施排放污水的，由城鎮(zhèn)排水主管部門根據(jù)《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定予以處罰。
二是依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的要求。雖然《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，將未達(dá)到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的污水、傳染病病人或者疑似傳染病病人的排泄物排入城市排水管網(wǎng)的，由縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門責(zé)令限期改正，給予警告，并處5000元以上1萬(wàn)元以下的罰款……但是《水污染防治法》第八十三條規(guī)定，超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款……
根據(jù)《立法法》第八十八條第一款：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”。所以，從“上位法優(yōu)于下位法”的原則看，《水污染防治法》的效力高于《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》的效力，即應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《水污染防治法》的規(guī)定。
綜上，筆者認(rèn)為，不管是從“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則分析，還是從“上位法優(yōu)于下位法”的原則看，A醫(yī)院向城市市政排水管網(wǎng)排放超標(biāo)含病原體污水，這種間接排污行為同樣應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)A醫(yī)院進(jìn)行處罰。
作者單位：四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境局
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